美国霸权路径：国联成立与联合国创建详情报告

原创 李桂松 李国熙 李国琥 云阿云智库•霸权路径课题组

编者按：美国对联合国的战略考量体现在多个方面。首先，通过确保美国在安理会的常任理事国地位和否决权，美国可以阻止任何不利于自身利益的决议通过。其次，通过将联合国总部设在纽约，美国能够对国际议程施加持续影响。第三，通过联合国体系内的多边合作，美国可以以更低的成本和更高的合法性推进其全球目标。

国际联盟和联合国的创建与发展历程，不仅反映了20世纪国际秩序的演变，也揭示了美国全球霸权路径的独特性质。从拒绝国际联盟到主导创建联合国，美国完成了从孤立主义到全球主义的战略转变，构建了一种以制度、规则和多边合作为核心的新型霸权模式。全文15849字，由云阿云智库•霸权路径课题组原创出品。

作者：李桂松 | 北京云阿云智库平台理事长

作者：李国熙 | 北京云阿云智库平台全球治理研究中心主任

作者：李国琥 | 北京云阿云智库平台军事斗争研究中心高级研究员兼任空天学院院长

摘要与提纲

《美国霸权路径：国联成立与联合国创建详情报告》主要内容如下：

一、国际联盟的成立与机制：介绍国联的历史背景、创立过程、组织架构和主要机制，使用表格对比其机构组成和职能。

二、国际联盟的运作与失败：分析国联在1920年代的有限成功和1930年代的失败，探讨其结构性缺陷。

三、联合国的创建过程：详细讲述从盟国宣言到旧金山会议的创建历程，使用表格说明创始会员国情况。

四、联合国的机制设计：解析联合国的组织架构、宪章原则和集体安全机制，使用表格对比主要机构职能。

五、美国霸权路径分析：探讨美国从孤立主义到全球主义的战略转变，分析制度霸权的构建与运作。

美国霸权路径：国联成立与联合国创建详情报告

李桂松 李国熙 李国琥

2025年10月4日星期六

导读：美国通过联合国体系构建了一种新型的制度霸权，与传统的帝国霸权不同，这种霸权更多通过规则制定、制度设计和多边合作来实现，具有更高的合法性和持久性。联合国成为美国推行其全球战略的重要平台，通过这一平台，美国能够以较低成本维护国际秩序并推广其价值观和利益。

一、国际联盟的成立与机制设计

（一）历史背景与创立过程

国际联盟（League of Nations）的成立标志着现代国际关系史上的一个重要转折点，它是第一个以维护世界和平为主要宗旨的普遍性国际组织。第一次世界大战的惨痛经历使各国政治领袖意识到，必须建立一个能够防止类似冲突的国际机制。1914年至1918年的战争造成了近千万军人阵亡，更导致平民伤亡无数，全球经济遭到毁灭性打击，这种前所未有的破坏规模促使国际社会寻求新的和平保障途径。

美国总统伍德罗•威尔逊成为国际联盟最积极的倡导者。1918年1月，威尔逊在国会演讲中提出了著名的 "十四点原则" ，作为实现永久和平的基础框架。其中第十四点明确主张："为了大小国家都能相互保证政治独立和领土完整，必须成立一个具有特定盟约的普遍性国际联盟。"这一构想反映了美国理想主义外交政策的一面，也体现了美国试图通过新型国际机构来影响全球事务的野心。威尔逊的愿景是将国际联盟设计成一个集体安全体系，通过所有成员国的共同行动来防止侵略，而非依赖传统的军事同盟和均势政治。

然而，国际联盟的构想在欧洲盟国中遇到了复杂反应。英国和法国作为战胜国，虽然原则上支持国际联盟的概念，但各有自己的考量。英国更关心维持其殖民帝国和海上霸权，对集体安全概念持保留态度；法国则迫切希望利用国际联盟来压制德国，确保自身安全。在1919年的巴黎和会上，威尔逊坚持首先讨论建立国际联盟的问题，并主张把《国联盟约》列为《对德和约》的必要组成部分。经过激烈争论，最终各方妥协决定设立一个国联盟约起草委员会，由威尔逊担任主席。

《国际联盟盟约》的起草过程充满了争议与妥协。委员会收到了来自不同国家和团体提出的众多草案和陈述书，关键争议点包括：对战败国的殖民地和附属地实行委任统治制度、将"门罗主义"列入《盟约》问题、以及在移民问题上的种族歧视问题等。经过26次修改后，《国联盟约》最终于1919年4月28日在巴黎和会上通过，并成为《凡尔赛和约》第一部分内容。1920年1月10日，《凡尔赛和约》正式生效，国际联盟也随之正式成立，最初有44个创始会员国。

表：国际联盟创立历程主要时间节点

年份	日期	事件	重要意义
1918年	1月8日	威尔逊提出"十四点原则"	首次正式提出建立国际联盟的构想
1919年	1月18日	巴黎和会开幕	开始讨论战后秩序和国际联盟建立
1919年	4月28日	《国联盟约》在巴黎和会通过	完成国际联盟的法律框架设计
1920年	1月10日	《凡尔赛和约》生效	国际联盟正式成立
1920年	1月16日	国际联盟第一次理事会	国际联盟开始实际运作

（二）组织架构与主要机制

国际联盟的组织结构设计反映了其作为第一个普遍性国际组织的创新性，也暴露了其在制度设计上的局限性。国际联盟的主要机构包括大会、理事会、秘书处，并附设国际法庭和国际劳工局等辅助机构。这种结构设计在一定程度上成为后来联合国系统的基础框架。

理事会是国际联盟体系中最具创新性的机构，被赋予维护世界和平的主要责任。《国联盟约》规定，美、英、法、意、日五国为常任理事国，另外还有四个非常任理事国。然而，美国参议院拒绝批准《凡尔赛和约》，因此没有加入国际联盟，这导致国际联盟从一开始就缺少了一个原本预定的核心成员。德国在1926年被接纳为常任理事国，但在1933年希特勒上台后又退出；苏联于1934年加入，也在1939年被开除。这种主要大国的不稳定参与严重削弱了国际联盟的权威性和有效性。

大会则由所有成员国组成，每个国家拥有一票投票权。大会有权处理"属于国际联盟行动范围内或影响世界和平的任何事项"。这一宽泛授权理论上使大会成为重要的决策机构，但《盟约》规定，除程序性问题外，大会决议需要全体一致通过。这种一致同意原则使得国际联盟的决策过程异常艰难，任何成员国都拥有否决权，导致国际联盟难以对国际危机作出迅速有效反应。

秘书处是国际联盟的常设行政机构，设在瑞士日内瓦，负责处理日常事务。秘书处的首长是秘书长，由理事会任命并经大会批准。国际联盟秘书处的设立开创了国际公务员制度的先河，其人员被要求宣誓效忠于国际联盟而非本国政府，这一原则后来被联合国继承。

《国际联盟盟约》还包含了一系列关于维护和平的具体机制。第8～9条涉及缩减军备问题，要求成员国"将其国家军备减至最少限度，以足以保卫国家安全及共同实行国际义务为限"。第10条要求保障成员国的领土完整和政治独立，规定成员国承诺"尊重并保持所有国际联盟会员国之领土完整及现有之政治上独立，以防御外来之侵略"。第12～15条规定了和平解决争端的程序，要求成员国将可能导致决裂的争端提交仲裁或司法解决，或交由理事会调查，并在任何情况下非经过三个月后不得诉诸战争。这一所谓的"冷却期"规定旨在防止冲突升级。

国际委任统治制度是国际联盟体系中具有深远影响的部分。《盟约》第22条规定将前德国殖民地和奥斯曼帝国领土交由国际联盟委任统治，由先进国家作为"受任统治国"负责管理，直至这些地区能够"自立为止"。这一制度实质上是将殖民统治重新包装，使战胜国对战败国领土的瓜分合法化。委任统治地分为三类：A类（即将来可独立者，如伊拉克、巴勒斯坦等）、B类（需要较长时间监管者，如坦噶尼喀）和C类（可视为受任统治国本土的一部分，如西南非洲）。

表：国际联盟主要机构组成与职能

机构名称	组成方式	主要职能	决策机制
大会	所有成员国代表	讨论任何国际问题、通过决议、预算审批	除程序问题外需全体一致同意
理事会	常任理事国和非常任理事国	解决国际争端、制裁侵略、监督委任统治	需全体一致同意（争端当事国除外）
秘书处	国际公务员	处理日常事务、准备会议、发布报告	秘书长领导
国际常设法院	独立法官	裁决国家间法律争端、提供咨询意见	法官多数决
国际劳工组织	政府、雇主、工人代表	制定劳工标准、改善工作条件	三方合作机制

二、国际联盟的运作与失败原因

（一）1920年代的有限成功

国际联盟在成立初期的1920年代取得了一定程度的成功，主要体现在解决一些相对较小的国际争端、推动国际合作方面。1921年，国际联盟成功调解了瑞典和芬兰之间关于奥兰群岛的争端。这些岛屿位于波罗的海，居民主要讲瑞典语，但处于芬兰主权之下。瑞典声称这些岛屿应归属瑞典，两国关系因此紧张。国际联盟成立专门委员会研究这一问题，最终裁定芬兰拥有主权，但必须保证岛民自治权、保留瑞典语文化特性并实行非军事化。双方接受了这一方案，和平解决了潜在冲突。

另一成功案例是1925年希腊与保加利亚的冲突调解。当年10月，希腊军队入侵保加利亚，起因是两国边境事件导致希腊士兵死亡。保加利亚立即诉诸国际联盟，理事会迅速召开会议，要求希腊撤军。在国际联盟压力下，希腊服从了决定，撤回军队，并同意支付赔偿。这一事件显示了国际联盟在阻止小规模冲突方面的有效性。

除了解决争端，国际联盟还在专门领域的国际合作中取得显著成就。国际联盟的健康组织在防治传染病、改善卫生条件方面做了大量工作，特别是在东欧地区抗击斑疹伤寒等疾病。国际联盟还致力于打击人口贩运和鸦片贸易，1921年国际联盟通过了《国际鸦片公约》，试图管制麻醉药品的国际贸易。国际联盟的知识合作研究所则是联合国教科文组织的前身，旨在促进国际学术文化交流。

国际劳工组织作为国际联盟的附属机构，在改善工作条件、制定劳工标准方面取得了显著成就。它通过了一系列国际劳工公约，规定了8小时工作制、失业保险、最低就业年龄等标准，为全球劳工权益保护奠定了基础。

在国际治理方面，国际联盟还成功管理了但泽自由市（今波兰格但斯克）。根据《凡尔赛和约》，但泽及其周边地区从德国分割出来，成为由国际联盟保护的自由市，保障波兰的出海口。国际联盟任命了一名高级专员负责监督但泽的宪法和政府运作，这一安排在一定程度上缓解了德国和波兰之间的紧张关系，直到1930年代纳粹党在但泽得势。

至1934年9月至1935年2月期间，国际联盟达到了其极盛时期，会员国数量增至58个。这一时期，甚至连苏联也加入了国际联盟，似乎显示这一国际组织的普遍性和影响力在增强。然而，这种表象下的结构性弱点已经存在，并在接下来的国际危机中暴露无遗。

（二）1930年代的失败与解体

1930年代，随着国际形势恶化和法西斯国家的扩张主义政策，国际联盟的集体安全体系开始崩溃。一系列重大危机揭示了国际联盟在阻止侵略方面的无能，最终导致其信誉扫地和解体。

1931年满洲危机是国际联盟面临的第一个重大考验。日本关东军在中国东北制造事端，随后全面占领满洲，并于1932年建立伪"满洲国"。中国向国际联盟提出申诉，国际联盟派出了由英国政治家李顿伯爵率领的调查团。调查团报告认为日本的行为不正当，并指出满洲是中国的一部分。1933年2月，国际联盟大会以42票对1票（日本）通过了基于李顿报告的决议，拒绝承认伪满洲国。作为回应，日本直接宣布退出国际联盟。然而，国际联盟未能采取任何实质性措施阻止日本的侵略，既未实施经济制裁，更未考虑军事干预。这一事件开创了危险先例，表明大国侵略可能不会受到国际联盟的有效制裁。

1935年意大利入侵埃塞俄比亚事件中国际联盟的反应虽然更为积极但依然无效。意大利法西斯政权墨索里尼企图在非洲建立殖民帝国，对埃塞俄比亚这个国际联盟成员国发动了侵略。国际联盟理事会认定意大利为侵略者，并首次也是唯一一次尝试实施《盟约》第16条规定的经济制裁。然而，制裁措施存在严重漏洞，未包括对意大利至关重要的石油禁运。此外，英国和法国为了避免将意大利推向德国一边，采取了绥靖政策，甚至通过霍尔-赖瓦尔协议秘密提议瓜分埃塞俄比亚。这种缺乏决心的制裁未能阻止意大利的军事行动，1936年5月意大利完全占领埃塞俄比亚。墨索里尼对此讽刺道："国际联盟在麻雀大声喊叫时运作的很好，但在老鹰掉下来时一点用都没有"。

1930年代后期的一系列危机进一步加速了国际联盟的衰落。1936年德国重新军事化莱茵兰，直接违反《凡尔赛和约》和《洛迦诺公约》，但未受到国际联盟或西方国家的有效反对。1936-1939年西班牙内战期间，国际联盟基本处于旁观地位，未能有效干预外国干涉。1937年日本全面侵华战争爆发后，中国向国际联盟申诉，但国际联盟仅表示同情而未采取实际行动。

国际联盟最后的崩溃发生在1938-1939年。在慕尼黑危机中，国际联盟完全被边缘化，英国、法国、德国和意大利四国直接谈判决定捷克斯洛伐克的命运，甚至没有邀请国际联盟代表参加。1939年苏联入侵芬兰的"冬季战争"中，国际联盟终于采取了较为坚决的行动，开除了苏联的会籍，但此时第二次世界大战已经爆发，这一行动仅有象征意义。

随着第二次世界大战全面展开，国际联盟实际上已经停止运作。虽然形式上一直存在至1946年4月，但1939年后已无力开展任何重要活动。1946年4月8日至18日，国际联盟在日内瓦召开最后一届大会，正式决定解散，其财产和档案移交给新成立的联合国，部分职能机构如国际劳工组织和国际常设法院（后改组为国际法院）也被纳入联合国系统。

（三）结构性缺陷分析

国际联盟未能阻止第二次世界大战爆发的深层原因植根于其制度设计和政治基础的结构性缺陷。

制度一致性不足是国际联盟的根本弱点之一。《国联盟约》包含的条款存在内在矛盾，难以形成一致有效的政策。例如，第10条保证成员国的领土完整，但第19条又允许"重新考虑已经不适用条约"。第15条规定了争端解决程序，但注明如果理事会未能达成一致报告，成员国保留"采取为维持权利与正义所必要之行动"的权利，这实际上为单边行动留下了空间。这些条款之间的矛盾使得成员国能够选择性地引用《盟约》来为自己行为辩护，削弱了集体安全的原则。

普遍性不足是另一关键缺陷。国际联盟始终未能囊括所有主要大国。美国作为主要倡导者却从未加入，严重削弱了国际联盟的权威和资源。苏联长期被排除在外，直到1934年才加入，但随后又被开除。德国最初被排除，1926年加入但于1933年退出。日本和意大利这两个常任理事国也先后退出。到1930年代末，国际联盟已经变成了一个主要由中小国家组成的俱乐部，缺乏实施制裁的必要力量。正如一位历史学家指出："没有美国的国际联盟犹如没有牙齿的嘴巴，无法咬合"。

集体安全机制薄弱也是国际联盟失败的重要原因。《盟约》第16条规定了对侵略者的制裁措施，包括经济制裁和在必要时军事行动。但条款措辞含糊，规定成员国应"立即与之断绝各种商业上或财政上之关系"，并考虑采取军事行动。这种非强制性语言使得各国可以回避义务。此外，制裁的决定需要理事会一致通过（争端当事国除外），这给任何国家都提供了阻挠行动的可能性。国际联盟没有自己的武装力量，必须依赖成员国提供军队，但主要军事大国或者不是成员，或者不愿意承诺自动军事行动。

一致同意原则严重阻碍了国际联盟的决策效率。除程序问题外，国际联盟大会和理事会的实质性决议都需要全体一致通过。这意味着每个成员国都拥有事实上的否决权，使得国际联盟难以对国际危机作出迅速反应。在国际联盟存在期间，这一规则多次被滥用，一些国家为了自身短期利益而阻挠针对侵略者的行动。

委任统治制度的矛盾性也损害了国际联盟的道德权威。这一制度表面上是为促进殖民地人民发展直至自治，但实际上是将德国前殖民地和奥斯曼帝国领土交由战胜国统治。委任统治国如英国、法国、日本等经常将自身利益置于委任统治地人民福祉之上，这种虚伪削弱了国际联盟作为公正国际机构的信誉。

最后，国际联盟与有问题的《凡尔赛条约》过度绑定也带来了负面影响。由于国际联盟是《凡尔赛条约》的产物，许多国家特别是战败国将其视为不公平秩序的工具，而非公正的国际组织。特别是德国长期将国际联盟视为"胜利者的俱乐部"，这种认知削弱了国际联盟的道德权威和普遍吸引力。

三、联合国的创建过程

（一）从盟国宣言到敦巴顿橡树园会议

联合国的创建源于第二次世界大战期间盟国对战后世界秩序的规划，是对国际联盟失败的反思与改进。早在1941年，尽管战争结局尚不明朗，同盟国领导人已开始思考战后国际组织的构建。这一过程始于1941年8月14日美英两国首脑签署的《大西洋宪章》，其中提到"待纳粹暴政被最后毁灭后"，世界应建立"广泛而永久的普遍安全制度"。这一表述反映了两国领导人对创建新国际组织的初步设想。

1942年1月1日，26个反对轴心国的国家在华盛顿签署《联合国宣言》，这里首次正式使用了"联合国"这一名称。该名称由美国总统富兰克林·罗斯福提出，旨在体现盟国在反对法西斯斗争中的团结一致。这些国家承诺继续对轴心国作战，并赞同《大西洋宪章》的原则。到1945年3月1日，另有21个国家签署了这一宣言。"联合国"一词在当时指的是反法西斯同盟，而非一个国际组织，但它为后来国际组织的命名奠定了基础。

1943年成为联合国形成的关键一年。同年10月30日，中、美、英、苏四国在莫斯科签署《普遍安全宣言》，明确提出"有必要在尽早可行的日期，建立一个普遍性的国际组织，以维护国际和平与安全，所有爱好和平的国家，无论大小，均得加入这一组织"。这一宣言首次正式明确了战后创建新国际组织的目标，并为后续谈判奠定了基础。

紧接着在1943年11月28日至12月1日的德黑兰会议上，美、英、苏三国领导人罗斯福、丘吉尔和斯大林首次面对面讨论了战后国际组织的问题。罗斯福提出了"四警察"构想，即由美、苏、英、中四个大国共同负责维护世界和平，这一构想后来成为联合国安理会常任理事国制度的雏形。

1944年8月21日至10月7日，美、英、苏、中四国代表在美国华盛顿的敦巴顿橡树园举行会议，具体讨论新国际组织的创立方案。会议分为两个阶段：第一阶段从8月21日至9月28日，美、英、苏三国代表参加；第二阶段从9月29日至10月7日，美、英、中三国代表参加。这种安排反映了苏联当时在对日战争中仍保持中立，不愿与中国同席会谈。

敦巴顿橡树园会议产生了《关于建立普遍性国际组织的建议案》，基本上规划了联合国的蓝图。建议案提出了新组织的宗旨、原则、会员资格、主要机构及其职权等。会议确定了新组织的四大主要机构：大会、安全理事会、国际法院和秘书处。此外，还同意设立经济及社会理事会。关于安全理事会的组成和否决权问题，会议未能完全解决，留待后续谈判。

（二）雅尔塔会议与旧金山制宪会议

敦巴顿橡树园会议留下的未决问题，特别是安全理事会的投票程序和创始会员国资格问题，在1945年2月的雅尔塔会议上得到了解决。罗斯福、丘吉尔和斯大林三位领导人就安理会表决机制达成妥协，即所谓的"雅尔塔公式"。根据这一公式，安理会关于实质性事项的决议需要11个理事国中的7票同意，并且必须包括所有常任理事国的一致同意，即常任理事国拥有否决权。但同时规定，当安理会处理和平解决争端事项时，争端当事国不得投票，即使是常任理事国也不例外。这一妥协解决了大国之间关于如何平衡特权与责任的关键分歧。

雅尔塔会议还决定由美国、英国、苏联、中国和法国五国共同发起邀请各国参加联合国制宪会议，并确定1945年4月25日在旧金山举行这一会议。会议还就创始会员国资格达成协议，除了1942年签署《联合国宣言》的国家外，某些没有对轴心国作战但在战争中保持中立或提供帮助的国家也被邀请参加。

1945年4月25日，联合国国际组织会议在美国旧金山隆重开幕。这是国际关系史上规模空前的盛会，共有50个国家的282名正式代表，以及约1700名顾问、专家和其他人员参加。与会国家包括：46个1945年3月1日前签署《联合国宣言》的国家（波兰因临时政府代表权问题未能参加，但被允许后来签署宪章成为创始会员国）；以及4个在雅尔塔会议确定的受邀国家——阿根廷、白俄罗斯、乌克兰和丹麦。苏联坚持让白俄罗斯和乌克兰两个苏维埃共和国分别以独立会员国身份参加，作为在联合国大会中拥有三票的妥协方案。

旧金山会议设立了由所有代表组成的全体会议和负责具体条款的委员会。最关键的任务由第四委员会第二小组承担，即负责起草《联合国宪章》中关于安理会部分的内容。会议期间，各国代表就敦巴顿橡树园建议案、雅尔塔协议及各政府提出的修正案进行了激烈讨论。澳大利亚、新西兰、荷兰等中小国家尤其对大国特权（特别是否决权）表示担忧，试图限制常任理事国的权力，但最终未能改变大国设计的框架。

经过两个月的紧张工作，1945年6月25日，与会代表一致通过了《联合国宪章》和《国际法院规约》。次日，50国代表在旧金山战争纪念歌剧院的赫伯斯特剧院举行了签字仪式。按照四发起国——中国、苏联、英国和美国——的顺序首先签字，然后是法国代表，接着其他国家按英文国名字母顺序签字。大多数国家都签署了宪章中英文两个版本，但一些国家只签署了其中一种版本。中国代表顾维钧第一个在宪章上签字，作为对中国在反法西斯战争中巨大牺牲和贡献的认可。

1945年10月24日，在安全理事会五个常任理事国和大多数其他签字国批准后，《联合国宪章》正式生效，联合国组织宣告正式成立。1947年，联合国大会决定将10月24日定为"联合国日"，以纪念这一具有历史意义的事件。

表：联合国创建过程主要阶段

时间	事件	主要成果	参与方
1941年8月	大西洋宪章	提出建立"广泛而永久的普遍安全制度"	美国、英国
1942年1月	联合国宣言	首次使用"联合国"名称，26国签署	26个反轴心国国家
1943年10月	莫斯科普遍安全宣言	明确战后建立普遍性国际组织	美国、苏联、英国、中国
1944年8-10月	敦巴顿橡树园会议	制定新国际组织建议案，规划联合国蓝图	美国、苏联、英国、中国
1945年2月	雅尔塔会议	确定安理会表决机制和创始会员国资格	美国、苏联、英国
1945年4-6月	旧金山会议	制定并通过《联合国宪章》	50个国家代表
1945年10月	宪章生效	联合国正式成立	51个创始会员国（包括波兰）

四、联合国的机制设计与美国霸权策略

（一）联合国组织架构与宪章原则

联合国的组织架构设计吸取了国际联盟失败的教训，旨在创建一个更加有效、具有更强执行力的国际组织。《联合国宪章》确立了一套复杂的机构体系，其中六个主要机构构成了联合国的核心框架：大会、安全理事会、经济及社会理事会、托管理事会、国际法院和秘书处。

大会由所有会员国组成，每个国家享有一个投票权。大会职权广泛，可以讨论"本宪章范围内之任何问题或事项"，并就这些问题向会员国或安理会提出建议。与国际联盟不同，大会对重要问题的决议，如和平安全建议、新会员国接纳和预算事项，只需三分之二多数通过；其他问题只需简单多数。这大大提高了决策效率，避免了国际联盟一致同意原则导致的瘫痪。

安全理事会被赋予维持国际和平与安全的主要责任，是联合国体系中最具权力的机构。安理会由15个理事国组成，其中包括5个常任理事国（中国、法国、苏联（后由俄罗斯继承）、英国和美国）和10个非常任理事国。安理会有权调查任何争端、建议调停方法、实施制裁乃至授权使用武力。最为重要的是，根据宪章第25条，"联合国会员国同意依宪章之规定接受并履行安全理事会之决议"，这使安理会决议对所有会员国具有法律约束力。

经济及社会理事会负责促进国际经济合作、社会进步和人权保障，协调联合国各专门机构的工作。托管理事会负责监督托管领土的管理，直至这些领土实现自治或独立。国际法院作为联合国的主要司法机构，处理国家间的法律争端。秘书处则是联合国的行政机构，由秘书长领导，负责组织的日常运作。

《联合国宪章》第一章明确了联合国的四大宗旨和七项原则。宗旨包括：维持国际和平与安全；发展各国间友好关系；促成国际合作以解决国际问题；构成协调各国行动之中心。原则包括：主权平等；善意履行宪章义务；和平解决国际争端；禁止使用武力；协助联合国行动；保证非会员国遵守和平原则；不干涉内政。

特别值得注意的是宪章第2条第4款，规定"各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力，或以与联合国宗旨不符之任何其他方法，侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立"。这一条款确立了国际关系中禁止使用武力的基本原则，只有两种例外：自卫权（第51条）和安理会授权的强制执行行动（第42条）。

（二）集体安全机制与大国特权

联合国的集体安全机制设计体现了对国际联盟教训的深刻反思，同时也反映了大国特别是美国的战略利益。安全理事会被赋予维持国际和平与安全的主要责任，并被授予了采取强制行动的广泛权力。宪章第七章（第39-51条）详细规定了安理会应对和平威胁、破坏和平和侵略行为的权限和程序。

根据第39条，安理会有权断定任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为是否存在。第41条授权安理会决定采取武力以外之措施，包括经济关系、铁路、海运、航空、邮电、无线电及其他交通工具之局部或全部停止，以及外交关系之断绝。如果认为这些措施不足，第42条授权安理会"采取必要之空海陆军行动，以维持或恢复国际和平及安全"。

为确保安理会能够有效行动，宪章第43条原本设想会员国与安理会签订特别协定，提供为维持国际和平及安全所必需之军队、协助及便利。然而，冷战期间东西方对立使这些协定从未达成，这在一定程度上限制了安理会的行动能力。

联合国机制中最具争议性的是大国一致原则（即否决权）。根据宪章第27条，安理会关于所有非程序事项的决议，应以9理事国之可决票包括全体常任理事国之同意票表决之。这意味着每个常任理事国都对实质性事项拥有否决权。这一设计是对国际联盟一致同意原则的修正，既承认了大国的特殊责任和权力，又避免了国际联盟中任何成员国都能阻挠行动的困境。

否决权制度在雅尔塔会议上由罗斯福、丘吉尔和斯大林共同确定，反映了二战后的实力政治现实。罗斯福认为，如果没有大国一致原则，新组织将重蹈国际联盟的覆辙。他在美国国会演讲中明确指出："大国的一致合作是维护和平的必要条件，如果我们想有一个持久和平，这种合作必须在战后继续下去"。

联合国的军事参谋团机制也是其集体安全体系的重要组成部分。根据宪章第47条，设立军事参谋团，由安理会各常任理事国的总参谋长或其代表组成，负责就安理会维持国际和平及安全的军事需要问题、安理会所支配军队的使用及统率问题、军备管制及可能之裁军问题向安理会提供意见并协助安理会。然而，与第43条一样，冷战对峙使军事参谋团的实际作用大为受限。

（三）美国霸权策略与联合国体系

美国在联合国创建过程中扮演了主导角色，这一过程紧密配合其战后全球战略。富兰克林•罗斯福总统及其顾问们将新国际组织视为实现美国战后霸权的重要工具，通过制度化的多边体系来维护国际秩序并促进美国利益。

美国对联合国的战略考量体现在多个方面。首先，通过确保美国在安理会的常任理事国地位和否决权，美国可以阻止任何不利于自身利益的决议通过。其次，通过将联合国总部设在纽约，美国能够对国际议程施加持续影响。第三，通过联合国体系内的多边合作，美国可以以更低的成本和更高的合法性推进其全球目标。

联合国体系中的专门机构网络也成为美国扩大影响的渠道。国际电信联盟（原国际电报联盟，1865年成立）、万国邮政联盟（1874年成立）等现有组织被纳入联合国系统，同时新建了国际货币基金组织、世界银行等布雷顿森林机构，共同构成了一套完整的国际治理体系。通过这些机构，美国能够推广其经济模式、商业标准和价值观。

值得注意的是，与孤立主义传统决裂，美国这次决心积极参与并主导新国际组织。罗斯福政府从国际联盟的失败中吸取了教训，深知如果没有美国的全力参与，任何国际组织都无法有效运作。为此，美国政府开展了大规模的宣传活动，争取公众和国会对联合国的支持。1945年7月28日，美国参议院以89票对2票通过了《联合国宪章》，与当年拒绝《凡尔赛条约》形成鲜明对比。

联合国的创建也反映了美国对战后秩序的规划，特别是在非殖民化问题上的立场。宪章第1条第2款提出"发展国际间以尊重人民平等权利及自决原则为根据之友好关系"，第11章关于非自治领土的宣言和第12章关于国际托管制度的规定，都为后来的非殖民化进程提供了法律基础。这些条款既体现了美国的理想主义外交传统，也符合其削弱欧洲殖民帝国、打开全球市场的现实利益。

联合国机制还通过经济社会理事会等机构，为美国推广其发展模式和经济社会政策提供了平台。宪章第55条规定联合国应促进"较高之生活程度，全民就业，及经济与社会进展；国际经济、社会、卫生及有关问题之解决；国际文化及教育合作；全体人类之人权及基本自由之普遍尊重与遵守，不分种族、性别、语言或宗教"。这些目标与美国倡导的"四大自由"（言论自由、信仰自由、免于匮乏的自由、免于恐惧的自由）高度契合。

表：联合国与国际联盟主要区别

比较维度	国际联盟	联合国	改进意义
组织架构	大会、理事会、秘书处	六大主要机构及专门机构	结构更完善，功能更全面
决策机制	全体一致同意	多数通过制（安理会常任理事国一致）	提高决策效率
强制措施	依赖成员国自愿执行	安理会授权强制行动	增强执行能力
大国参与	美国未加入，主要大国先后退出	五大常任理事国为核心	增强权威性和有效性
争端解决	程序繁琐，效率低下	机制化、多元化争端解决方法	提高应对危机能力

五、美国霸权路径分析

（一）从孤立主义到全球主义

美国对国际联盟和联合国的不同态度标志着其外交政策从孤立主义向全球主义的重大转变，这一转变深刻影响了20世纪国际秩序的演变。在第一次世界大战后，尽管美国总统伍德罗•威尔逊是国际联盟的主要设计师，但美国国内强大的孤立主义情绪使参议院拒绝批准《凡尔赛条约》，导致美国未能加入国际联盟。这一决定严重削弱了国际联盟的权威和有效性，是导致其最终失败的重要因素。

孤立主义传统在美国有深厚根基，可追溯至乔治•华盛顿的告别演说中警告避免卷入欧洲联盟和战争。这种思想在1930年代仍十分强大，表现为1935-1937年的中立法案，旨在防止美国卷入另一场世界大战。然而，第二次世界大战的爆发和全球力量对比的变化，促使美国政治精英重新评估国家利益和全球角色。

富兰克林•罗斯福总统领导的美国政府精心策划了从孤立主义向国际主义的转变。这一过程是渐进且策略性的。首先，通过1941年的《租借法案》等政策，美国成为"民主国家的兵工厂"，积极支持反法西斯国家。其次，通过《大西洋宪章》等文件，美国描绘了战后世界秩序的愿景，将美国国家利益与全球稳定紧密联系。第三，通过积极的公共宣传，塑造公众舆论，使美国民众接受美国在全球事务中的领导角色。

美国参与创建联合国的过程充分体现了这一战略转变。与国际联盟时期不同，美国政府为确保联合国成功采取了多方面策略：两党合作是关键之一，罗斯福任命了共和党领袖如约翰•福斯特•杜勒斯等参与美国代表团，建立跨党派共识；广泛动员公众舆论，通过媒体、学术界和公民团体宣传联合国理念；预先争取国会支持，避免重蹈威尔逊的覆辙。

美国国务院在1942年就开始秘密筹划战后国际组织，成立了专门委员会研究国际联盟失败的教训。这些研究明确指出，新国际组织必须避免国际联盟的结构性缺陷：必须包含所有大国；必须具备采取强制行动的能力；必须允许区域安排的存在；必须不与有问题的和平条约过度绑定。这些原则后来都体现在联合国设计中。

1945年联合国制宪会议在旧金山召开时，美国已完全接受其全球领导角色。杜鲁门总统（罗斯福于1945年4月12日逝世后接任）在会议闭幕式上明确表示："你们刚刚签署的联合国宪章是一个坚固的基础，我们藉此可以为世界建构一个更好的系统。没有它，我们无法实现持久和平。"这种表述反映了美国外交思想的根本转变。

美国对联合国的支持也体现在将其总部设在纽约的决定上。1946年，小约翰•D•洛克菲勒捐赠850万美元购买东河沿岸的土地，联合国总部永久性建筑于1952年竣工。将联合国总部设在美国，不仅象征着美国对多边主义的承诺，也确保了美国能够对国际议程施加持续影响。

（二）制度霸权的构建与运作

美国通过联合国体系构建了一种新型的制度霸权，与传统的帝国霸权不同，这种霸权更多通过规则制定、制度设计和多边合作来实现，具有更高的合法性和持久性。联合国成为美国推行其全球战略的重要平台，通过这一平台，美国能够以较低成本维护国际秩序并推广其价值观和利益。

联合国体系中的加权投票和大国一致原则实质上将权力集中于少数大国手中，而美国作为其中最强大的国家，能够通过联盟构建和议程设置发挥决定性影响。在安理会，美国可以通过否决权阻止任何不利于自身利益的决议；在大会，美国凭借其政治影响力往往能够组建支持其立场的多数联盟；在专门机构，美国通过财政贡献和专家资源发挥着主导作用。

联合国体系还为美国提供了冲突调解和危机管理的有效机制。通过安理会、大会和秘书长斡旋，联合国成为处理国际争端的重要平台，帮助缓解可能升级为美苏直接对抗的地区冲突。在朝鲜战争（1950-1953）中，美国成功推动安理会通过授权使用武力的决议（因苏联抵制会议而未行使否决权），以联合国军名义进行干预，体现了美国利用联合国框架推进其安全目标的策略。

联合国体系中的经济和社会机构也成为美国推广其发展模式和经济社会政策的重要渠道。通过国际货币基金组织、世界银行等专门机构，美国能够影响全球经济运行规则，推广市场经济和自由贸易原则。通过联合国开发计划署、世界卫生组织等技术机构，美国能够向发展中国家提供援助，扩大其政治影响力。

美国还利用联合国平台进行意识形态竞争，特别是在冷战背景下。联合国成为美国与苏联进行宣传战和外交战的重要舞台，美国经常利用联合国论坛揭露苏联行为、推广西方价值观。1948年《世界人权宣言》的通过就是美国及其盟国推动的成果，确立了以个人权利为基础的人权观，与苏联主张的集体权利观形成对比。

联合国的非殖民化机制也在一定程度上服务于美国的战略利益。通过托管理事会和非自治领土信息审查机制，联合国推动了殖民体系的瓦解，这符合美国反对欧洲殖民帝国、打开全球市场的经济利益。同时，美国通过联合国各种援助计划影响新独立国家的政治经济发展方向，防止它们倒向苏联阵营。

值得注意的是，美国的联合国政策始终遵循实用主义原则，当联合国符合其利益时积极利用，当联合国不利于其政策时则绕开。在不同历史时期，美国对联合国的态度和政策有所调整：在冷战初期，美国利用联合国构建反共联盟；在1960-1970年代，随着大批新独立国家加入联合国，美国在联合国内的影响力相对下降，对联合国批评增多；在1990年代冷战结束后，美国再次重视联合国，特别是在海湾战争中组建多国联盟；进入21世纪后，当联合国未能支持其政策时（如2003年伊拉克战争），美国则采取单边行动。

这种实用主义态度体现了美国对联合国的基本定位——不是替代美国领导权的独立权力中心，而是服务美国利益的多边工具。正如一位美国外交官所言："联合国不是美国外交政策的替代品，而是实施美国外交政策的工具之一。"这种定位确保了美国在利用联合国体系的同时，不会过度受制于多边约束。

（三）冷战时期的挑战与调适

冷战对联合国体系构成了严峻挑战，也检验了美国在联合国框架内维护其霸权的能力。随着美苏关系的恶化，联合国逐渐成为东西方意识形态对抗的舞台，安理会经常因否决权而陷入瘫痪。然而，美国通过创新性的策略调整，依然在联合国体系内保持了主导影响力。

集体安全机制在冷战背景下发生了重要演变。由于安理会频繁因否决权而无法行动，美国推动联合国大会于1950年11月通过"联合一致共策和平"决议。该决议规定，当安理会因常任理事国不一致而无法履行维护国际和平及安全的首要责任时，大会可立即审议该事项，并建议会员国采取集体措施，包括在必要时使用武力。这一决议实际上扩大了大会权力，为美国在安理会受阻时寻求联合国合法性提供了替代途径。

美国还通过组建区域联盟和利用区域安排来补充联合国集体安全机制。北约（1949年成立）、美澳新安全条约（1951年）、东南亚条约组织（1954年）和巴格达条约组织（1955年）等区域安全机制，在美国的全球战略中扮演了重要角色。这些机制既符合《联合国宪章》第51条关于区域安排的规定，又使美国能够构建覆盖全球的同盟体系，遏制苏联扩张。

在维和行动方面，美国支持联合国发展出了介于传统外交与强制行动之间的新工具。1956年苏伊士运河危机期间，联合国首次部署了大规模维和部队，开创了缓冲冲突、监督停火的新模式。美国通过财政和政治支持，使维和行动成为管理地区冲突的有效手段，防止美苏直接对抗。到1988年，联合国维和部队还获得了诺贝尔和平奖，体现了国际社会对这一机制的认可。

军控与裁军领域也成为联合国的重要工作，美国通过联合国平台与苏联进行了长期谈判。联合国设立了裁军委员会，召开了三次特别联大讨论裁军问题（1978、1982、1988），并通过了《不扩散核武器条约》（1968）、《禁止生物武器公约》（1972）和《禁止化学武器公约》（1993）等重要国际法律文件。这些机制有助于管理美苏战略竞争，降低核战争风险。

随着非殖民化进程推进，联合国会员国数量从1945年的51个大幅增加，到1965年已达117个，到1990年更达159个。这些新独立的发展中国家组成了"七十七国集团"和不结盟运动，在联大形成投票集团，经常批评美国及其盟国政策。为应对这一挑战，美国调整了在联合国的外交策略，更加注重争取关键国家的支持，并通过经济援助、技术合作等方式扩大影响力。

美国对联合国的财政政策也反映了其战略考量。作为联合国常规预算和维和行动的最大捐助国，美国利用财政杠杆影响联合国议程和政策。1985年，美国国会通过《凯尔姆巴修正案》，要求逐步降低美国在联合国预算中的份额，并威胁若不进行改革将扣缴会费。这种财政压力促使联合国在1990年代启动了一系列管理改革，体现了美国对联合国制度的塑造能力。

纵观冷战时期，美国在联合国框架内展现出了惊人的适应能力和战略韧性。尽管面临苏联挑战、第三世界兴起和国内孤立主义压力，美国依然通过多边外交、联盟构建和制度创新，维持了在联合国体系内的主导地位，使联合国成为服务其全球战略的重要工具。

总结

国际联盟和联合国的创建与发展历程，不仅反映了20世纪国际秩序的演变，也揭示了美国全球霸权路径的独特性质。从拒绝国际联盟到主导创建联合国，美国完成了从孤立主义到全球主义的战略转变，构建了一种以制度、规则和多边合作为核心的新型霸权模式。

国际联盟的失败源于结构性缺陷：普遍性不足，缺乏主要大国参与；决策机制低效，一致同意原则导致瘫痪；强制措施薄弱，没有常备军力依赖自愿合作；与有问题的《凡尔赛条约》过度绑定。这些缺陷使国际联盟无法有效应对1930年代的侵略行为，最终未能阻止第二次世界大战爆发。

联合国的设计则针对性解决了国际联盟的弱点：安全理事会拥有采取强制行动的权力；大国一致原则既承认现实又避免决策瘫痪；多数通过制提高决策效率；区域安排被纳入集体安全体系；经济社会理事会促进全面国际合作。这些创新使联合国比国际联盟更具行动能力和适应性。

美国通过联合国体系构建的制度霸权具有多重维度：通过安理会否决权确保关键利益不受损害；通过专门机构网络推广经济规则和价值观；通过多边合作降低维护秩序的成本；通过国际话语和规范塑造全球议程。这种霸权模式既有硬实力的支撑，又有软实力的包装，既服务美国国家利益，又提供国际公共产品。

在冷战背景下，联合国既是美苏对抗的舞台，也是管理冲突的工具。美国通过策略调整和创新机制，如"联合一致共策和平"决议、维和行动和裁军谈判，在两极格局中保持了在联合国内的影响力。冷战结束后，联合国更成为美国构建"世界新秩序"的核心机制，如1991年海湾战争中的多国联盟。

回顾历史，国际联盟和联合国的经验教训对当代全球治理仍有重要启示：有效的国际组织必须反映权力现实，又不能完全屈服于强权政治；必须平衡大国特权与小国参与；必须兼顾效率与合法性；必须结合硬性安全机制与软性发展议程。美国在联合国体系内的霸权路径也表明，制度性权力往往比强制性权力更具持久力和影响力。

当今世界面临新兴大国崛起、全球性问题增多和多边主义危机等挑战，联合国体系和美国在其中的角色都处于新的转折点。理解国际联盟和联合国的历史经验，对于思考未来全球治理的走向具有重要参考价值。只有汲取历史教训，构建更加包容、有效和公正的国际制度，才能应对21世纪的共同挑战，实现《联合国宪章》中"欲免后世再遭战祸"的崇高理想。