巴勒斯坦战后重建国际融资方案

原创 李桂松 李国熙 云阿云智库•全球治理研究中心

编者按：本融资方案旨在构建一个全面、可行且可持续的巴勒斯坦战后重建融资框架。该框架将充分考虑政治现实与融资挑战，多元化的资金来源，创新性的融资工具，以及严格化的资金监管，确保重建工作能够在复杂环境中启动、推进并最终完成，为巴勒斯坦人民带来和平、稳定与繁荣的未来。全文8305字，由云阿云智库•全球治理研究中心原创供稿。

作者：李桂松 | 北京云阿云智库平台理事长

作者：李国熙 | 北京云阿云智库全球治理研究中心主任

摘要与提纲

《巴勒斯坦战后重建国际融资方案》主要内容如下：

一、巴勒斯坦战后重建概述与融资挑战：介绍重建背景、规模及融资面临的特殊困境，使用数据和表格展示损失情况。

二、重建融资的总体框架与资金来源：构建多元融资框架，分析国际援助、阿拉伯国家、私营部门等资金来源及创新融资工具。

三、核心领域融资分配与项目管理：详细分析住房、基础设施、经济等关键领域的融资分配和项目管理制度。

四、资金管理与风险管控机制：设计资金管理体系和完善的风险管控机制，确保资金安全高效使用。

五、实施路径与监测评估框架：规划分阶段实施路径和建立全面的监测评估体系，确保重建目标实现。

巴勒斯坦战后重建国际融资方案

李桂松 李国熙

2025年9月29日星期一

导读：巴勒斯坦战后重建应构建一个多层次、多渠道、多工具的多元化国际融资框架。这一框架的核心在于不依赖单一资金来源，而是通过国际公共部门、区域援助方、私营部门与创新融资机制的有机结合，形成稳定且充足的资金流。

一、巴勒斯坦战后重建概述与融资挑战

巴勒斯坦战后重建是国际社会面临的一项历史性艰巨任务，其规模之大、复杂度之高、政治敏感性之强，在现代战后重建史上均属罕见。根据联合国、世界银行和欧盟联合发布的《损失和需求评估报告》，加沙地带今后10年恢复和重建工作需要532亿美元巨额资金，其中约299亿美元将用于修复受损建筑及其他基础设施，住房重建需要约152亿美元；191亿美元将用于弥补社会和经济损失，涉及卫生、教育、商业、工业等领域。延宕一年多的新一轮巴以冲突导致加沙地带超过29.2万座民宅损毁或损坏，95%的医院停止运转，当地经济收缩幅度高达83%。这些触目惊心的数字背后，是巴勒斯坦社会经济发展根基的严重破坏，也是国际社会必须共同面对的人道主义与治理挑战。

巴勒斯坦战后重建融资面临着一系列独特的结构性困境。首先，政治地位的不确定性与领土主权的碎片化使得传统融资模式难以适用。以色列对巴勒斯坦领土的实际控制、对人员与物资流动的限制，以及近期取消以国银行与巴勒斯坦银行合作豁免条款的金融政策转变，都极大增加了融资机制设计与资金流动的难度。其次，巴勒斯坦内部政治分裂导致加沙地带与约旦河西岸形成两个实质上的政治实体，这一分裂状态不仅削弱了巴勒斯坦的整体谈判地位，也为统一融资计划的制定与实施设置了结构性障碍。第三，安全环境的极端不稳定使得投资者信心严重不足，传统商业融资渠道几乎封闭。第四，治理能力的薄弱与腐败风险的存在，使国际社会对大规模资金注入持谨慎态度。

在此背景下，本融资方案旨在构建一个全面、可行且可持续的巴勒斯坦战后重建融资框架。该框架将充分考量政治现实与融资挑战，多元化的资金来源，创新性的融资工具，以及严格化的资金监管，确保重建工作能够在复杂环境中启动、推进并最终完成，为巴勒斯坦人民带来和平、稳定与繁荣的未来。

二、重建融资的总体框架设计

（一）融资框架的指导原则

巴勒斯坦战后重建融资方案的制定必须遵循一系列明确指导原则，确保融资过程的公正性、效率性和可持续性。这些原则包括：

1.巴勒斯坦所有权原则，即重建进程必须由巴勒斯坦人主导，融资方案应强化而非削弱巴勒斯坦主权与机构能力；

2.国际共担责任原则，鉴于冲突的区域性与全球性影响，国际社会应集体承担重建责任；

3.透明度与问责原则，所有融资活动必须建立在高透明度与严格问责基础上，重建巴勒斯坦人民与国际捐助方的信任；

4.效益最大化原则，有限的重建资金必须实现最大化的重建效益，避免浪费与重复建设；

5.兼顾应急与长远原则，融资方案既要解决紧迫的人道需求与基础设施恢复，也要着眼于巴勒斯坦经济的长期可持续发展能力。

（二）多元化融资框架构建

基于上述原则，巴勒斯坦战后重建应构建一个多层次、多渠道、多工具的多元化国际融资框架。这一框架的核心在于不依赖单一资金来源，而是通过国际公共部门、区域援助方、私营部门与创新融资机制的有机结合，形成稳定且充足的资金流。

表：巴勒斯坦战后重建融资框架构成

融资来源类别	主要融资渠道	预期资金规模(美元)	主要适用领域
国际公共资金	多边捐助机制、双边援助、国际金融机构	200-250亿	基础设施、社会治理、技术援助
区域援助资金	阿拉伯国家、伊斯兰发展银行、海湾国家基金	150-200亿	住房、能源、交通基础设施
私营部门投资	外国直接投资、公私合作伙伴关系、巴勒斯坦侨民投资	100-150亿	商业设施、产业园区、服务业
创新融资工具	重建债券、伊斯兰金融、数字众筹、债务减免	50-80亿	中小企业、创新项目、社区重建

（三）融资协调机制

为确保多元化融资框架的有效运作，必须建立强有力的融资协调机制。这一机制应以巴勒斯坦重建融资协调委员会为核心，由巴勒斯坦权力机构主导，吸纳主要捐助国、区域国家与国际金融机构代表参与。该委员会负责制定融资优先级、协调各方行动、监测资金使用效果，并定期发布重建融资报告。同时，应设立巴勒斯坦重建基金(Palestine Reconstruction Fund, PRF)作为一个多捐助方信托基金，由世界银行或联合国管理，确保资金的专业管理与透明使用。这一机制设计可有效避免2014年加沙冲突后国际社会承诺的54亿美元援助有一半未兑现的困境。

三、重建资金的来源分析

（一）国际援助资金

国际援助资金是巴勒斯坦战后重建的基础性资金来源，具有规模大、成本低与导向性强的特点。根据历史经验与当前态势，国际援助资金主要包括以下渠道：

1.多边援助机制

多边援助机制是全球性的重要融资渠道。欧盟作为巴勒斯坦传统的重要捐助方，已提出一项计划，在3年内拨款、贷款约16亿欧元以支持巴勒斯坦国家恢复。根据这项计划，欧盟将向巴勒斯坦政府直接拨款约6.2亿欧元，以解决公共行政领域最紧迫的财政需求，但拨款将与巴勒斯坦在财政可持续性、民主治理、私营部门发展、公共基础设施建设和服务等关键领域改革的进展挂钩。欧盟委员会负责地中海事务的专员杜布拉芙卡•舒伊察明确表示："我们希望他们能够自我改革，因为如果不进行改革，他们将既缺乏足够的实力，也無法建立起应有的公信力，从而无法成为一个合格的对话方。"这种有条件援助模式很可能成为未来国际社会对巴援助的主流做法。

2.联合国各专门机构

联合国通过其各专门机构（如开发计划署、近东救济工程处）提供的人道主义与重建援助也是多边援助的重要组成部分。此外，世界银行、国际货币基金组织等国际金融机构可通过优惠贷款、技术支持与发展政策融资支持巴勒斯坦宏观经济稳定与关键领域重建。

3.双边援助机制

双边援助机制则更具灵活性与战略性。历史数据显示，美国、挪威、英国等传统捐助国在以往加沙重建中曾提供资金，但美国特朗普政府提出的"接管"加沙方案可能影响其传统援助模式。与此相对，新兴经济体如中国、印度、巴西等可能通过南南合作框架提供补充性援助。东亚支持巴勒斯坦发展合作会议（CEAPAD）作为由日本发起的区域会议框架，旨在通过东亚国家的经济发展资源、知识与经验，支持巴勒斯坦建国进程，这也是一条重要的双边合作渠道。

（二）阿拉伯与伊斯兰国家援助

阿拉伯与伊斯兰国家作为巴勒斯坦事业的传统支持者，其在战后重建中的资金贡献不可或缺。这些国家不仅与巴勒斯坦拥有文化宗教纽带，也将支持重建视为区域责任与战略义务。目前，阿拉伯国家正就加沙地带重建商讨"阿拉伯方案"，希望以此打消美国政府宣称加沙地带应由美方"接管"并"拥有"的主张。消息人士透露，"阿拉伯方案"主要以埃及提出的重建方案为基础，计划历时三年完成重建，或需阿拉伯和海湾有关国家提供至多200亿美元。

根据埃及拟定的方案，由巴勒斯坦人组成的委员会将管理加沙地带，但巴勒斯坦伊斯兰抵抗运动（哈马斯）不参与管理；由国际社会参与重建工作，但不强迫加沙地带居民迁往他国。这一方案与美国的"接管"方案形成鲜明对比，强调了巴勒斯坦主导权与人口不强制迁移原则。

沙特阿拉伯、阿联酋、卡塔尔等海湾石油输出国拥有巨额主权财富基金，这些国家在2014年加沙冲突后曾承诺提供大额援助，但因对哈马斯背后的伊朗深有戒心，有一半未兑现。为避免历史重演，巴勒斯坦方面需要与这些国家建立直接沟通渠道与资金监督机制，增强援助方信心。伊斯兰发展银行作为区域多边金融机构，也可通过符合伊斯兰教法的金融工具为重建项目提供资金。

（三）私营部门参与机制

私营部门参与是战后重建的活力源泉，也是实现可持续发展的关键。巴勒斯坦战后重建应通过多种方式激励私营部门参与：

1.外国直接投资(FDI)可通过具有吸引力的投资机会引入。与特朗普政府提出的打造"中东海滨度假村"的设想不同，真正有意义的投资应聚焦于巴勒斯坦比较优势领域，如信息技术、医疗保健、教育与可再生能源等。投资促进措施包括税收优惠、风险保障、简化审批流程等，特别应鼓励巴勒斯坦侨民回国投资，他们不仅带来资金，还带来专业知识与国际网络。

2.公私合作伙伴关系(PPP)是动员私营部门参与基础设施与公共服务建设的有效工具。在战后重建背景下，PPP可应用于能源、水务、交通、通信等领域。例如，加沙的海水淡化厂、太阳能发电站、数字基础设施等均可通过PPP模式开发建设。PPP项目的成功关键在于明确的法律框架、风险合理分配与可靠的收入来源。

3.资本市场工具可为重建提供大规模资金。考虑发行"巴勒斯坦重建债券"，面向国际投资者，特别是阿拉伯与伊斯兰世界的投资者。这类债券可由多边开发银行提供信用增级，或由捐助国提供担保，降低融资成本。同时，可开发符合伊斯兰教法的伊斯兰债券(Sukuk)，吸引遵循伊斯兰投资原则的资金。

（四）创新融资工具

面对巨额资金需求，传统融资渠道可能不足，需要探索创新融资工具作为重要补充：

1.数字众筹平台利用现代信息技术，面向全球公众募集小额资金。这类平台可针对具体重建项目（如一所学校、一家诊所）发起众筹，增强捐助者的参与感与信任度。所有销售收入都将捐出，用于重建加沙城附近Al-Kerame医院的妇产科病房的"加沙可乐"模式展示了消费与捐助结合的可能性。

2.债务减免与转换可释放巴勒斯坦财政空间。国际社会可考虑减免巴勒斯坦权力机构的部分外债，或将债务转换为重建项目投资。这种"债务换重建"机制既可减轻巴勒斯坦的债务负担，又能将资源导向优先重建领域。

3.资源调动创新包括巴勒斯坦内部的公共财政改革与非传统收入来源开发。巴勒斯坦权力机构可通过改善税收征管、扩大税基、打击逃税增加国内收入。同时，考虑对加沙海上天然气田等自然资源进行谨慎开发，为重建提供持续资金流。

四、核心重建领域的融资分配

（一）住房与基础设施重建融资

住房重建是战后最为紧迫的任务，也是资金需求最大的领域。根据联合国的评估，加沙地带约有29.2万座民宅在冲突中损毁或损坏，住房重建需要约152亿美元。住房重建融资应采取分层策略：对完全无力负担住房的家庭提供全额援助；对有一定支付能力但不足的家庭提供部分补贴与优惠贷款组合；对中等收入以上家庭提供市场利率贷款，确保有限援助资源的最优配置。

基础设施重建包括供水、供电、交通、通信等生命线系统的恢复，预计需要147亿美元。基础设施融资应遵循"先通后优"原则，即优先恢复基本功能，再逐步提升服务水平与韧性。多边开发银行与双边捐助国的基础设施专项贷款是这一领域的主要资金来源，同时应积极探索PPP模式在可收费基础设施项目中的应用。

表：住房与基础设施重建融资分配

项目类别	总需求(亿美元)	公共资金(亿美元)	私人投资(亿美元)	社区参与(亿美元)
应急住房	35	30	0	5
永久性住房	117	70	40	7
供水与卫生	45	30	15	-
能源系统	40	20	20	-
交通网络	35	25	10	-
通信设施	22	10	12	-

（二）经济恢复与民生保障融资

经济恢复是重建的活力和可持续性所在，其目标是重建巴勒斯坦的生产能力，创造就业机会，恢复民生基础。根据联合国报告，加沙地带经济收缩幅度高达83%，经济复苏面临巨大挑战。

中小企业复苏是经济恢复的优先领域。中小企业是巴勒斯坦经济的主体，也是就业的主要提供者。欧盟已承诺通过欧洲投资银行向巴勒斯坦私营部门提供4亿欧元贷款，这类资金应优先用于支持中小企业恢复生产。同时，可设立中小企业复苏基金，提供风险投资、贷款担保与技术支持三位一体的服务。

农业与粮食安全领域需要紧急支持。加沙地带长期面临粮食不安全问题，冲突使情况更加恶化。农业恢复包括重建农田基础设施、恢复灌溉系统、提供种子与化肥等。粮食安全融资应结合人道主义援助与发展性投资，逐步降低对外部食品援助的依赖。

人力资源重建是长期发展的基础。这包括教育系统恢复、职业技能培训与医疗卫生服务重建。欧盟计划一旦局势允许就拨款约5.76亿欧元支持当地的具体项目，以促进约旦河西岸、东耶路撒冷和加沙地带的经济复苏。这类资金应优先投入教育卫生领域，防止贫困与苦难的代际传递。

（三）治理与制度建设融资

治理与制度建设是重建顺利实施与成果可持续的保障，也是容易被忽视的融资领域。巴勒斯坦权力机构存在财政危机，80%的运转资金都靠国际社会施舍，这严重制约其治理能力。欧盟已表示将向巴勒斯坦政府直接拨款约6.2亿欧元，以解决公共行政领域最紧迫的财政需求，这类资金对于维持巴勒斯坦权力机构的基本运转至关重要。

治理与制度建设融资应重点支持以下领域：公共财政管理改革，增强预算编制、执行与监督能力；司法系统建设，提供公正可及的司法服务；地方治理能力提升，增强市政服务提供效率；反腐败机制构建，预防重建过程中的腐败风险。这些看似"软"的投资，实则是确保"硬"基础设施持续发挥作用的关键。

五、资金管理与风险管控

（一）资金管理体系

为确保巨额重建资金的安全与有效使用，必须建立健全的资金管理体系。这一体系应包括：

1.巴勒斯坦重建基金(PRF)作为核心管理平台。该基金应由世界银行或联合国管理，但决策权由巴勒斯坦权力机构与主要捐助方共享。基金应建立严格财务管理、国际采购标准与独立审计机制，确保资金使用的透明度与效率。基金应定期发布经过独立审计的财务报告，并通过数字平台实时披露项目信息与资金流向，接受公众监督。

2.国家执行与项目管理体系强化巴勒斯坦方面的执行能力。国际经验表明，重建成功的国家往往具备较强的国家执行能力。因此，融资方案应包含巴勒斯坦机构能力建设专项资金，通过技术援助、专家派遣与人员培训，提升巴勒斯坦方面的项目规划、招标、管理与评估能力。随着巴勒斯坦机构能力的提升，应逐步扩大国家执行项目的比例，增强巴勒斯坦所有权。

3.基于结果的资金支付机制激励绩效提升。部分重建资金，特别是援助资金，可与实现预定结果挂钩，如基础设施按时完工率、服务质量改善程度、受益人口满意度等。这种机制可有效激励执行机构注重结果而非仅投入，提高资金使用效益。欧盟已明确表示其对巴勒斯坦的资助将与巴勒斯坦政府关键领域改革进展挂钩，这种做法值得推广。

（二）风险管控机制

巴勒斯坦战后重建面临多重风险，必须建立全面风险管控机制：

1.政治与安全风险是最主要的威胁。以色列对加沙的封锁、军事行动及金融制裁可能使重建努力付诸东流。应对此类风险，需要将重建融资与政治进程紧密联系，确保以色列的安全关切得到妥善解决，同时维护巴勒斯坦的发展权利。国际社会，特别是联合国安理会五常，可提供安全保障，对违约方实施制裁。

2.腐败与治理风险可能侵蚀国际社会信心。巴勒斯坦权力机构连约旦河西岸的杰宁地区（人口约5.5万）都管理得捉襟见肘，应对加沙重建更是巨大挑战。应对此类风险，需要建立多层次监督机制，包括独立审计、公民社会监督与媒体监督。可借鉴阿富汗重建的经验，设立专门的监察长办公室，负责调查重建过程中的腐败与浪费行为。

3.资金不足与波动风险可能使重建进程中断。历史经验表明，2014年加沙冲突后国际社会承诺的54亿美元援助有一半未兑现。为避免这种情况，捐助方应做出多年资金承诺，减少短期化与不确定性。同时，融资方案应包含应急融资机制，当主要资金来源中断时，可启动备用融资渠道。

4.能力不足与吸收风险可能限制资金有效使用。巴勒斯坦机构可能面临项目过多、能力不足的困境，导致资金无法及时有效使用。应对这一风险，需要实事求是的能力评估与渐进式的责任转移。在重建初期，可更多依赖国际机构的执行能力，同时系统性加强巴勒斯坦机构能力建设，逐步实现责任过渡。

六、实施路径与监测评估

（一）分阶段实施路径

巴勒斯坦战后重建是一项长期任务，应有清晰的阶段性安排，确保重建工作有序推进：

1.紧急救援与稳定阶段(0-12个月)聚焦生命拯救与基本服务恢复。此阶段融资优先满足人道主义需求，为难民安置、食品援助、紧急医疗提供资金。同时，启动损失评估、重建规划与机构准备工作，为大规模重建奠定基础。此阶段资金主要来源于人道主义援助与紧急预算支持。

2.恢复与重建阶段(1-5年)是重建的全面展开期。此阶段融资重点支持住房重建、基础设施修复、经济复苏与基本服务提供。应根据"先易后难"原则，优先启动示范性强、见效快的项目，建立正向激励。此阶段应逐步扩大巴勒斯坦国家执行的比例，加强本地能力建设。

3.转型与发展阶段(5-15年)致力于经济现代化与可持续发展。此阶段融资重点支持产业升级、人力资源开发与区域一体化。随着巴勒斯坦经济恢复自我造血能力，商业性融资比例应逐步提高，援助资金比例相应下降，最终实现从援助依赖到自主发展的过渡。

（二）监测评估框架

为确保融资方案有效实施，必须建立健全的监测评估框架：

1.重建进展监测系统跟踪关键指标。应建立一套简明指标体系，覆盖投入、过程、产出与效果四个维度，定期收集数据，评估重建进展。关键指标包括资金拨付率、项目完成率、住房重建数量、就业创造数量、公共服务恢复率等。监测结果应定期向社会公开，增强透明度与问责。

2.独立影响评估衡量重建效果。除常规监测外，应定期由独立第三方开展严格影响评估，分析重建投入对人民生活、经济发展与社会稳定的实际影响。评估结果应用于优化后续融资决策，形成学习与改进的循环机制。

3.融资协调与政策对话机制确保各方协同。应定期召开巴勒斯坦重建融资论坛，汇集巴勒斯坦权力机构、捐助国、国际机构与公民社会代表，评估融资进展，协调各方行动，解决政策障碍。这一机制应与现有的国际协调平台有效衔接，避免重复努力。

表：巴勒斯坦战后重建融资方案阶段性目标与指标

阶段	关键目标	融资重点	核心指标	风险管控重点
紧急救援与稳定阶段(0-12个月)	拯救生命、稳定局势	人道援助、紧急预算支持	援助覆盖率、基本服务恢复率	人道通道保障、安全环境创建
恢复与重建阶段(1-5年)	重建基础设施、恢复经济	住房、基础设施、民生保障	住房重建率、就业率、GDP增长率	资金持续到位、机构能力提升
转型与发展阶段(5-15年)	经济现代化、可持续发展	产业升级、人力资源、区域连接	产业多元化指数、人力资本指数、贸易开放度	自主发展能力、区域一体化程度

七、结论与建议

巴勒斯坦战后重建是国际社会面临的历史性责任，其成功与否直接关系到巴以地区的持久和平与稳定。本融资方案基于对重建需求、融资挑战与国际政治现实的深入分析，提出了一个全面、可行且可持续的融资框架。方案强调多元化资金来源、创新性融资工具与严格化资金监管的有机结合，旨在为巴勒斯坦重建提供充足、稳定且高效的资金保障。

实施这一融资方案，需要国际社会的集体行动与持久承诺。我们建议：

首先，国际社会应迅速行动，在联合国框架下召开巴勒斯坦重建国际会议，确认本融资方案的核心原则，动员各方资金，并建立强有力的协调机制。会议应明确反对任何形式的强制迁移加沙人口的行为，坚持由巴勒斯坦人组成的委员会管理加沙地带的原则。

其次，巴勒斯坦权力机构应积极推动内部改革与政治和解，增强治理能力与公信力，为有效吸收与使用重建资金创造前提条件。改革应聚焦财政可持续性、民主治理、私营部门发展等关键领域，赢得国际社会的信任。

第三，区域国家特别是阿拉伯国家应兑现融资承诺，积极参与"阿拉伯方案"的实施，为重建提供资金与政治支持。区域国家的深度参与是平衡单一外部势力主导、确保重建符合地区利益的重要保障。

第四，以色列应重新考虑其立场并参与重建，要意识到一个和平、稳定的巴勒斯坦符合以色列的长期安全利益。以色列应解除对加沙的封锁，恢复与巴勒斯坦的金融合作，为重建创造必要条件。

巴勒斯坦战后重建既是一场物质重建，也是一场希望重建。通过本融资方案的实施，我们有信心见证一个从废墟中崛起、从苦难中重生的巴勒斯坦，它将成为中东地区和平、稳定与繁荣的新象征。国际社会的共同努力将为此做出历史性贡献。