巴勒斯坦战后重建组织机构设计报告

原创 李桂松 李国熙 云阿云智库•全球治理研究中心

编者按：巴勒斯坦战后重建组织机构设计是一项涉及政治、安全、经济和社会多层面的复杂系统工程。本文提出了一个以巴勒斯坦重建联合委员会为核心，国际协调机制和区域支持体系为辅助的多层次组织架构，明确了各机构的职责分工和权力分配，规划了从紧急救援到长期发展的阶段性实施路径，并分析了潜在挑战及应对策略。需要特别说明的是，这只是一个初步设计的初级版。全文8367余字，由云阿云智库•全球治理研究中心原创供稿。

作者：李桂松 | 北京云阿云智库平台理事长

作者：李国熙 | 北京云阿云智库全球治理研究中心主任

摘要与提纲

《巴勒斯坦战后重建组织机构设计报告》主要内容如下：

一、战后重建的组织机构框架：介绍巴勒斯坦内部治理结构、国际协调机制和区域支持体系的组织设计，使用表格对比不同机构职能。

二、各组织机构的职责与权力分配：分析决策机制、执行职能和监督评估体系的具体分工。

三、组织机构实施的阶段性安排：详细说明从紧急救援到长期发展的三个实施阶段及其重点任务。

四、潜在挑战与应对策略：探讨政治、安全、资金和协调四类主要挑战及相应的应对措施。

巴勒斯坦战后重建组织机构设计报告

李桂松 李国熙

2025年10月1日星期三

一、设计一个兼具政治可行性与操作实效性的治理框架

巴勒斯坦战后重建是国际社会面临的一项艰巨而复杂的系统工程，涉及政治和解、经济恢复、基础设施重建和社会心理康复等多重维度。要实现可持续重建目标，必须构建一个高效、包容且具有执行力的组织机构框架。当前加沙地带面临着前所未有的破坏，据联合国评估，重建工作需要超过百亿美元资金和数十年时间。在如此严峻的背景下，科学合理的组织机构设计不仅关系到资源分配效率，更直接影响重建工作的成败与巴勒斯坦社会的未来发展方向。

本文基于巴勒斯坦内部政治格局、区域国家共识和国际社会意愿，提出一个多层次、多维度的战后重建组织机构框架。该框架充分考虑了巴勒斯坦内部两大政治力量——法塔赫与哈马斯——在埃及斡旋下于2024年12月达成的成立联合委员会的协议，同时也吸纳了2025年3月阿拉伯国家紧急峰会通过的埃及重建计划中关于设立独立委员会暂管加沙的设想。本研究旨在通过系统性、分阶段的组织设计，为巴勒斯坦战后重建提供一个兼具政治可行性与操作实效性的治理框架。

二、战后重建的组织机构框架设计

（一）巴勒斯坦内部治理结构

巴勒斯坦内部治理结构是战后重建组织框架的核心，其设计必须兼顾政治包容性、行政效率和主权连续性。基于哈马斯与法塔赫在2024年12月签署的协议，应设立一个由10至15人组成的加沙战后重建联合委员会，该委员会隶属于巴勒斯坦政府，由巴勒斯坦总统任命，并依据巴勒斯坦现行法律法规开展工作。委员会成员应涵盖技术官僚、专业学者、私营部门代表和妇女青年代表，确保其在健康、经济、教育、农业等各领域具备专业管理能力。

在联合委员会之下，应设立垂直管理的专门执行机构，包括：(1)重建规划与协调局，负责整体重建规划与部门协调；(2)基础设施恢复中心，专注于住房、水电、交通等基础设施重建；(3)经济复苏基金会，负责产业重建与就业促进；(4)社会服务管理局，统筹教育、卫生与社会保障体系恢复；(5)人道援助与回归委员会，协调难民安置与人道救助工作。这种专业分工结构可确保重建工作覆盖所有关键领域，同时避免职能重叠和资源浪费。

为克服巴勒斯坦内部长期存在的政治分裂，该治理结构必须建立在巴勒斯坦权力机构监督之下，并明确排除任何单一派别对重建进程的垄断控制。正如阿拉伯国家紧急峰会所强调，治理结构应确保"加沙地带仍然是巴勒斯坦的一部分"，同时为未来约旦河西岸与加沙地带的统一奠定制度基础。此外，考虑到哈马斯已表态"同意将加沙治权交由新的巴勒斯坦民族团结政府"，此设计为政治过渡提供了可行路径。

（二）国际协调机制

巴勒斯坦战后重建涉及众多国际行为体，包括联合国机构、多边开发银行、区域组织和双边援助国，因此必须建立高效的国际协调机制，以确保各方努力的一致性。这一机制应以联合国为核心，组建巴勒斯坦重建联络小组，由联合国秘书长特使、阿拉伯国家联盟代表、主要捐助国和巴勒斯坦权力机构代表组成，定期召开协调会议，评估重建进展，解决政策障碍。

国际协调机制应设立三个层级的工作架构：(1)战略决策层，由季度部长级会议组成，负责确定重建优先事项和资金分配原则；(2)技术协调层，由常设专业委员会组成，负责制定各领域技术标准和监督项目实施；(3)现场操作层，由联合行动中心组成，负责协调在巴勒斯坦境内的各项重建活动。这种三层架构既可确保战略方向的一致，又能保证现场操作的有效协调。

值得注意的是，联合国在此机制中应扮演中立协调者角色，正如联合国秘书长古特雷斯在阿拉伯国家紧急峰会上所强调的，联合国支持由埃及起草的加沙重建计划。同时，应充分利用现有国际合作平台，如东亚支持巴勒斯坦发展合作会议(CEAPAD)，吸纳东亚国家的经济发展资源、知识与经验，形成多元化的国际支持网络。

表：巴勒斯坦战后重建组织架构及主要职能

组织层级	机构名称	主要职能	组成成员
决策层	巴勒斯坦重建联合委员会	制定重建战略、审批重大项目、分配资源	巴勒斯坦各派代表、技术官僚、社会贤达
协调层	国际重建联络小组	协调国际援助、确保政策一致性、监督进展	联合国、阿盟、主要捐助国、巴权力机构
执行层	专业执行机构	实施具体重建项目、提供公共服务	技术专家、管理人员、本地工作人员
监督层	独立监督委员会	审计资金使用、评估项目效果、受理投诉	国际审计机构、公民社会代表

（三）区域支持体系

区域支持体系是巴勒斯坦战后重建不可或缺的支柱，其主要功能是提供政治背书、安全保障和资金支持。阿拉伯国家作为巴勒斯坦问题最直接的利益相关者，应在支持体系中扮演核心角色。根据2025年3月阿拉伯国家紧急峰会达成的共识，区域支持体系应以埃及提出的加沙重建计划为基础，由阿拉伯国家联盟负责具体协调。

区域支持体系的核心机构应包括：(1)阿拉伯重建基金，由沙特、阿联酋、卡塔尔等石油输出国提供资金支持，负责重建资金的筹集和管理；(2)安全过渡工作队，由埃及、约旦等国家协助培训重组巴勒斯坦警察部队，负责重建期间的安全保障；(3)技术援助网络，动员阿拉伯国家的专业机构和技术人员，提供规划、建设和管理的专业知识支持。

区域支持体系的独特价值在于其能够提供符合地区特点的文化适应性支持，同时作为巴以之间的缓冲机制。正如埃及外交部长巴德尔•阿卜杜勒阿提所强调的，阿拉伯国家和伊斯兰国家一致同意在3月初举行的阿盟非正式峰会上通过的计划将在实施加沙重建计划中发挥基础性作用。这一区域共识为重建工作提供了强有力的政治保障。

三、各组织机构的职责与权力分配

（一）决策机制

巴勒斯坦战后重建的决策机制必须平衡效率与包容、主权与监督之间的关系，确保决策既具有政治合法性，又能及时应对重建过程中的各种挑战。最高决策机构应为巴勒斯坦重建高级委员会，由巴勒斯坦总统主持，包括自治政府总理、各相关部门部长、联合委员会代表和两名巴勒斯坦公民社会代表。该委员会负责审批重建总体规划、年度计划和预算安排，决定重大政策方向，并解决部门间的争议。

重建高级委员会的决策过程应采用共识导向的决策模式，对于技术性事项采用简单多數决，对于重大政治性事项需获得四分之三多数同意。为确保决策质量，委员会应设立一个专家咨询委员会，由本地和国际专家组成，负责提供专业政策建议。此外，应建立透明决策机制，所有决策会议记录(涉密内容除外)均应公开，接受公众监督。

值得注意的是，决策机制必须妥善处理巴勒斯坦主权与国际参与之间的关系。一方面，正如阿拉伯国家领导人所强调的，任何试图将巴勒斯坦人赶出家园或吞并被占领巴勒斯坦领土的企图都是不可接受的；另一方面，考虑到国际社会对重建的巨额资金投入，捐助国自然要求对资金使用拥有一定的监督权。这一平衡可通过设立联合决策委员会来实现，其中巴勒斯坦方拥有51%的投票权，主要捐助国集体拥有49%的投票权。

（二）执行职能

执行机构负责将重建政策转化为具体行动，其职能履行情况直接决定重建工作的实效。根据巴勒斯坦社会经济发展的优先领域，执行职能应划分为以下六个关键部门：

1.基础设施重建部门：负责住房、道路、水电、通讯等基础设施的恢复与重建。该部门需制定基础设施修复的优先序列，确保生命线工程优先恢复。根据埃及提出的重建设想，初始阶段应在加沙地带内设置三处"安全区"安置巴勒斯坦人，并设置移动房屋和避难所。该部门还需与联合国人居署合作，实施其为加沙地带制定的长期空间发展战略。

2.经济复苏部门：负责产业重建、就业促进和私营部门发展。该部门需重点解决加沙地带高达80%的失业率问题，通过大规模公共 Works 项目迅速创造就业机会，同时培育具有竞争力的产业集群。埃及计划中的重建过程可为加沙居民提供数以万计的就业岗位，经济复苏部门需确保这些机会公平分配，并促进本地企业的参与。

3.社会服务部门：负责教育、卫生和社会保障体系的恢复。该部门需优先恢复学校和医疗机构的功能，解决因冲突而中断的教育和医疗服务问题，同时建立针对战争遗孤、伤残人士和心理创伤者的社会支持体系。该部门还需与联合国开发计划署合作，实施其为巴勒斯坦制定的能力建设计划。

4.治理与法治部门：负责公共机构能力建设、司法系统恢复和警察部队重组。该部门需依据阿拉伯国家峰会共识，重新培训巴勒斯坦警察力量以维持稳定和执行法律。同时，该部门还需推动巴勒斯坦治理体系改革，提高透明度、问责制和公共服务效能，为重建工作提供制度保障。

5.人道援助与回归部门：负责人道主义救助和流离失所者安置。该部门需协调国际人道机构的援助行动，确保援助物资的公平分配，同时制定难民自愿、安全和有尊严回归的方案。该部门工作需严格遵守国际人道法原则，防止任何形式的强制迁移。

6.环境修复部门：负责水资源管理、废物处理和生态系统恢复。加沙地带战前面临严重的水资源危机和环境污染，冲突更加剧了这些問題。该部门需优先恢复供水和污水处理系统，防止公共卫生危机，同时推广可持续的资源利用方式。

（三）监督与评估体系

为确保重建工作的透明度和问责制，必须建立独立的监督与评估体系。这一体系应由三个相互补充的机制组成：(1)独立审计委员会，由国际审计公司、巴勒斯坦审计署和公民社会代表组成，负责对重建资金使用进行定期审计；(2)绩效评估小组，由专业评估专家组成，负责对重建项目的效果进行中期和终期评估；(3)公众反馈机制，通过社区会议、热线电话和数字平台收集民众对重建工作的意见和建议。

监督评估体系应基于明确的指标体系对重建进展进行监测，指标涵盖投入指标、过程指标、产出指标和效果指标四个维度。关键绩效指标(KPIs)应包括：资金拨付率、项目完成率、住房重建数量、就业创造数量、公共服务恢复率等。监测结果应定期向社会公开，并通过公民报告等形式确保民众对重建工作的知情权和参与权。

尤为重要的是，监督机制必须具有实质性的约束力。对于审计发现的违规行为，监督机构应有权要求整改并追回资金；对于评估效果不佳的项目，应有权要求调整实施方案甚至终止项目。正如埃及重建计划所设想的，应有清晰的"技术和时间参数"以及"具体阶段"来评估进展。只有赋予监督机构实质权力，才能有效预防和打击重建过程中的腐败和浪费现象。

表：重建监督评估指标体系示例

评估维度	关键指标	数据来源	评估频率
资金使用	预算执行率、资金拨付及时率	财务系统、银行记录	季度
项目进度	项目开工率、按期完成率	项目报告、现场核查	月度
重建质量	住房安全标准符合率、基础设施耐久性	技术检测、专家评估	半年度
社会影响	就业创造数、公共服务满意度	家庭调查、焦点小组	年度
经济效应	本地企业参与率、产业恢复指数	企业调查、经济统计	年度

四、组织机构实施的阶段性安排

（一）紧急救援阶段(0-6个月)

紧急救援阶段是重建组织机构的启动期，重点目标是稳定人道局势和建立治理基础。此阶段，联合委员会应完成组建并开始运转，优先处理最紧迫的人道需求。根据阿拉伯国家峰会的共识，此阶段应成立一个"不属于任何派别的委员会，管理加沙至少六个月"，为后续重建奠定组织基础。

此阶段的核心任务包括：(1)恢复基本秩序，重组巴勒斯坦警察部队，在关键设施和援助分发点部署安全保障；(2)提供人道救助，通过设立"安全区"和移动避难所安置流离失所者，确保食品、药品等基本物资的供应；(3)清除战争遗留爆炸物，为大规模重建创造条件；(4)评估损失与需求，制定详细的重建规划和预算框架；(5)建立协调机制，与国际援助方形成有效合作模式。

紧急救援阶段的组织机构应体现精简高效原则，决策流程尽可能缩短，允许执行机构在授权范围内灵活应对紧急情况。与此同时，应开始为下一阶段做准备，包括招募专业人才、制定详细操作规程和搭建管理系统。这一阶段的工作成效直接关系到民众对重建机构的初始信任度，必须以可见的成果展示新机构的行动能力。

（二）恢复与重建阶段(6-24个月)

恢复与重建阶段是组织机构全面展开工作的时期，重点目标是系统实施重建项目和强化机构能力。此阶段，联合委员会应从应急管理模式转向长期规划管理模式，完善各部门职能，建立规范的工作流程和决策机制。与此同时，应开始将部分职责逐步移交给巴勒斯坦常设政府机构，为最终的政治过渡创造条件。

此阶段的核心任务包括：(1)大规模基础设施重建，重点恢复住房、学校、医疗设施和供水供电系统；(2)经济复苏计划实施，通过产业支持和公共项目创造就业机会，恢复经济活力；(3)治理体系强化，完善地方治理机构，提升公共服务提供能力；(4)社会和解促进，启动真相与和解进程，修复社会关系；(5)区域合作推进，与周边国家在贸易、能源和环境等领域开展合作项目。

恢复与重建阶段的组织机构应表现出更强的专业性和包容性。一方面，应根据技术复杂性设立专业分支机构，如城市规划办公室、工程建设管理局等；另一方面，应扩大社会参与渠道，通过社区咨询委员会、公民顾问团等形式确保民众对重建的参与。此阶段还应建立中期调整机制，根据评估结果和实际情况对重建策略进行必要修正。

（三）长期发展阶段(24个月以后)

长期发展阶段是组织机构从重建向常态治理过渡的时期，重点目标是促进可持续发展和逐步移交治理责任。此阶段，联合委员会的职能应逐步弱化，其规划协调职责转移给巴勒斯坦政府的常设部门，项目执行职能交由地方政府和专业机构承担。最终，联合委员会应在重建工作基本完成后解散，其剩余职能完全融入巴勒斯坦正常治理结构。

此阶段的核心任务包括：(1)经济多元化促进，培育知识经济和绿色产业，减少对外部援助的依赖；(2)治理体系现代化，完善民主问责机制，提高公共服务效率；(3)区域一体化深化，推动巴勒斯坦与周边国家的经济合作和基础设施互联互通；(4)社会韧性强固，建设具有包容性和适应力的社会体系，防止冲突复发；(5)知识管理总结，系统梳理重建经验，形成可借鉴的模式。

长期发展阶段的组织机构转型应遵循循序渐进原则，确保职能移交过程中不出现管理真空。同时，应建立持续学习机制，通过设立重建研究院或发展经验中心，保留重建过程中积累的知识和专业能力，为巴勒斯坦未来的发展提供持续智力支持。值得注意的是，正如巴勒斯坦总统阿巴斯所强调的，应在条件具备时举行总统和立法委员会选举，实现从临时重建机构向合法民主治理的彻底过渡。

五、潜在挑战与应对策略

（一）政治与安全挑战

巴勒斯坦战后重建组织机构面临的最严峻挑战来自于政治与安全领域。政治分裂一直是巴勒斯坦社会的主要特征，自2007年法塔赫与哈马斯冲突导致加沙与西岸分治以来，巴勒斯坦陷入了长期的政治分裂。尽管双方在埃及斡旋下于2024年12月签署了成立联合委员会的协议，但历史经验表明，这种和解往往难以持久。与此同时，以色列的反对也是一大障碍，以色列方面不仅不接受哈马斯战后在加沙地带扮演任何角色，还对法塔赫领导的巴民族权力机构管理加沙表示不信任。

应对政治挑战需要创新制度设计和强有力的国际保障。一方面，可通过权力分享协议明确各派在联合委员会中的代表比例和决策权限，确保各方利益得到平衡；另一方面，应建立国际担保机制，由联合国安理会通过决议授权成立重建机构，为其提供国际合法性，并防止任何单方面破坏协议的行为。对于以色列的安全关切，可通过设立边境管理合作机制予以回应，在保障以色列安全需求的同时维护巴勒斯坦的主权权利。

安全挑战同样不容忽视，加沙地带可能存在武装团伙不服从新管理机构的情况，而重组安全部队也需要时间和专业支持。应对这一挑战，可依据埃及计划中关于"重新培训巴勒斯坦警察力量"的设想，由埃及、约旦等阿拉伯国家协助培训重组后的巴勒斯坦警察部队，并在过渡期部署国际观察员或多国部队，为重建工作提供安全环境。

（二）资金与协调挑战

重建工作需要巨额资金支持，据联合国估算，加沙重建需要数百亿美元资金，而资金短缺只是问题之一，更为复杂的是资金管理和捐助方协调问题。不同捐助方可能有相互冲突的条件和优先领域，导致资源分散和重复努力。同时，巴勒斯坦机构的管理能力有限，可能影响资金的有效使用。

应对资金挑战需要设计多元化的融资机制和严格的资金监管体系。融资机制应包括：(1)巴勒斯坦重建基金，由世界银行或联合国管理，吸收各国捐款；(2)伊斯兰债券，吸引海湾国家主权基金和私人投资；(3)公私合作伙伴关系，鼓励私营部门参与可盈利的基础设施项目；(4)债务减免和新融资，由国际金融机构提供优惠贷款。资金监管体系则应包括独立审计、实时支出追踪和公民社会监督，确保资金使用的透明和高效。

协调挑战的解决则需依靠强有力的国际协调机制和清晰的分工框架。应充分发挥联合国在协调多边行动方面的比较优势，同时利用阿拉伯国家联盟在区域协调中的核心作用。分工框架应基于各方的比较优势，如欧盟擅长治理改革、世界银行专长基础设施融资、联合国机构精于人道救助和服务提供，通过明确的职责分工避免重复和缺口。

（三）其他挑战及应对

除政治安全和资金协调挑战外，巴勒斯坦战后重建还面临能力缺口、社会融合和环境约束等多重挑战。能力缺口体现在巴勒斯坦机构可能缺乏管理复杂重建项目所需的专业人才和技术储备；社会融合问题表现在长期冲突造成的社会信任瓦解和群体分裂；环境约束则反映在加沙地带资源匮乏、人口密集的客观条件限制。

应对能力缺口需要设计系统性的能力建设计划和知识转移机制。可建立巴勒斯坦重建学院，与国际专业组织合作，培训本地管理人员和技术人员；同时设立专家库，动员海外巴勒斯坦裔专业人士回国服务。知识转移则可通过与国际机构合作实施"结对项目"，在项目实施过程中实现知识和技能的转移。

社会融合挑战需要通过包容性重建流程和针对性的社会修复计划来应对。重建机构应确保所有社会群体（包括妇女、青年、难民和不同政治倾向者）在决策过程中都有自己的代表；同时设立社会修复专项计划，通过共同重建项目、社区对话和历史和解工作，修复被战争破坏的社会纽带。

环境约束则需要将可持续性原则和气候韧性融入重建规划的每个环节。住房重建应采用节能环保技术和本地材料；基础设施设计应充分考虑资源效率和环境适应力；经济规划则应优先发展资源节约型产业和循环经济模式。正如联合国人居署在巴勒斯坦空间规划中强调的，应关注"城乡的发展及国家建设"，将可持续发展理念贯穿始终。

六、结论

巴勒斯坦战后重建组织机构设计是一项涉及政治、安全、经济和社会多层面的复杂系统工程。本文提出了一个以巴勒斯坦重建联合委员会为核心，国际协调机制和区域支持体系为辅助的多层次组织架构，明确了各机构的职责分工和权力分配，规划了从紧急救援到长期发展的阶段性实施路径，并分析了潜在挑战及应对策略。

有效的组织机构设计必须平衡好几组关键关系：巴勒斯坦主权与国际监督的关系、政治包容与决策效率的关系、紧急需求与长期发展的关系。本文设计的组织机构框架试图在这些对立统一体中寻找平衡点，既确保巴勒斯坦人对重建进程的主导权，又满足国际社会对资金使用透明度和效率的合理要求；既包容各政治派别的参与，又保证决策和执行的有效性；既关注紧迫的人道需求，又着眼于可持续发展的长远目标。

巴勒斯坦战后重建不仅是对物质环境的重建，更是对治理制度、经济结构和社会契约的重塑。组织机构作为重建工作的承载者，其设计质量直接影响重建成效。本文提出的设计方案汲取了历史经验，考虑了现实约束，并融入了创新元素，希望能为巴勒斯坦战后重建提供一条可行的制度路径。当然，任何组织机构都需要在实践中不断调整和完善，本设计也应随着重建进程的发展而动态优化。

最后，巴勒斯坦战后重建的成功最终取决于政治意愿、持续资金和区域和平环境。组织机构可以优化资源利用效率，但不能替代这些根本条件。国际社会应当继续推动基于"两国方案"的政治解决，为重建创造必要的政治和安全环境；同时，捐助国需要履行资金承诺，确保重建有充足的资源保障。只有在政治进程与重建努力相互促进的良性循环中，巴勒斯坦才能实现持久和平与繁荣。